Bernard de Froment

Le juge administratif au service du rééquilibrage des relations financières entre l’Etat et les départements


Bernard de Froment Ancien député et président du Conseil départemental de la Creuse Avocat en droit public associé du cabinet Publica-Avocats


Face au constat du déséquilibre des relations financières entre l’Etat et les départements, Bernard de Froment vous livre son analyse sur les mécanismes juridiques dont les départements peuvent faire usage pour rétablir l’équilibre.


L’Etat est en situation de force face aux départements : en dépit des dispositions constitutionnelles prévoyant que le transfert des charges doit être compensé par un transfert de ressources, les mécanismes imposés par la loi permettent à l’Etat de transférer des compétences sans compensation intégrale des dépenses correspondantes.


Le principe de compensation financière des transferts de charges est prévu par de nombreux textes à valeur constitutionnelle et législative.

Ainsi, aux termes de l’article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »


L’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales dispose : « Le transfert d’une compétence de l’État aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu’il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice normal de cette compétence. »


De même, en vertu du second alinéa de l’article L. 1614-2 du code précité : « Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l’article L. 1614-1 ».


L’article suivant précise que : « Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l’article L. 1211-4-1. ».


Enfin aux termes de l’article L.1614-5-1 : « L’arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget constatant soit des accroissements ou diminutions de charges en application des dispositions de l’article L. 1614-3. soit des pertes de produit fiscal en application des dispositions de l’article L. 1614-5, intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte. ».


Nonobstant ces textes nombreux qui ne souffrent d’aucune ambiguïté, force est de constater que les relations financières entre l’Etat et les départements restent considérablement déséquilibrées, au détriment de ces derniers.


Cette situation déséquilibrée en faveur de l’Etat, confortée par les jurisprudences constitutionnelles et administratives ne sauraient cependant faire obstacle à ce que les départements tentent d’obtenir par la loi et par des actions en justice une meilleure compensation des dépenses supplémentaires qu’engendrent les transferts de compétences


La constatation de cette situation doit appeler les départements au sursaut. Plusieurs mécanismes juridiques leur permettent de rétablir l’équilibre en obtenant une meilleure compensation des dépenses liées aux transferts de compétences.


L’un deux consiste à exercer un recours pour excès de pouvoir afin d’obtenir l’annulation d’un acte. Le recours pourra être dirigé contre :

  • L’arrêté fixant le montant des compensations « en tant qu’il ne prévoit pas » ou « en tant qu’il est insuffisant ». C’est donc sur le caractère lacunaire de l’acte que repose son illégalité.

  • La décision implicite ou explicite par laquelle le ministre concerné a refusé d’édicter un arrêté constatant un accroissement de charges ou un arrêté complémentaire. C’est ici le refus de l’autorité concernée qui est illégal.


Une décision récente permet d’illustrer cette stratégie. Il s’agit du jugement rendu par le tribunal administratif de Paris, le 30 juin 2020, sur recours des départements de l’Orne, du Calvados et de la Manche.


Dans cette affaire, les départements normands avaient chacun demandé que soit édicté l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des décrets de revalorisation du revenu de solidarité active pris chaque année depuis le décret n° 2012-1488 du 28 décembre 2012. Ils ont formé un recours pour excès de pouvoir contre le rejet de leurs demandes. Le tribunal administratif de Paris leur a donné raison en annulant les décisions implicites de rejet et en enjoignant au ministre de l’Intérieur et au ministre de l’Action et des Comptes publics de prendre un arrêté conjoint, pour les décrets instaurant une revalorisation du montant forfaitaire du RSA, dans les conditions de l’article L.1614-3 du code général des collectivités territoriales dans les six mois à compter de la notification de ce jugement.


Un contentieux, en cours, permet également de comprendre les mécanismes juridiques évoqués.


Sans nommer le département à l’origine du recours, on relèvera que le juge administratif a été saisi d’un recours contre la décision du ministre de la Cohésion des territoires de refus de prendre un arrêté complémentaire à l’arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA.


Cette demande faisait suite à la publication de l’arrêté du 2 décembre 2020, considéré comme insuffisant, en tant qu’il ne fixait pas le montant des accroissements de charge résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 août 2018.

Dans ce recours qui n’a pas encore été jugé, il s’agit de demander, à la fois, l’annulation de la décision de rejet tendant à ce que soit pris un arrêté complémentaire à l’arrêté du 2 décembre 2020 et l’annulation de l’arrêté du 2 décembre fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA jugé lacunaire.


Ce recours combine ici les deux possibilités que nous avons évoquées : attaquer l’arrêté insuffisant et la décision refusant d’édicter un arrêté complémentaire.


Les relations financières peuvent également être rééquilibrées en obtenant du juge une compensation des dépenses sur le fondement de la responsabilité de l’Etat


Sur le terrain de la responsabilité, deux mécanismes juridiques permettent un rééquilibrage des relations financières entre l’Etat et les départements. Le premier consiste à engager la responsabilité de l’Etat du fait des lois. Ce fondement de responsabilité consacré par le Conseil d’Etat dans son célèbre arrêt La Fleurette repose sur la démonstration d’un préjudice anormal et spécial subi du fait de l’application d’une loi, le terme de loi devant être entendu au sens large.


Comme tous les recours en responsabilité, il requiert de former, au préalable, une demande indemnitaire auprès de l’autorité concernée, ici l’Etat. Puis d’introduire un recours contre le rejet de cette demande devant le juge administratif.


Le département de Loire-Atlantique a fait usage de ce mécanisme juridique pour obtenir, certes en vain dans les circonstances de l’espèce, la condamnation de l’Etat à lui payer une somme d’un montant de 419 413 849 euros, correspondant au préjudice que le département estime avoir subi du fait, selon lui, de transferts législatifs de compétences insuffisamment compensées ou de la création par le législateur de nouvelles compétences accompagnées de ressources insuffisantes concernant diverses allocations.


Outre, la responsabilité du fait des lois, un recours plus offensif consiste à engager la responsabilité de l’Etat pour faute. Ce fondement de responsabilité, à tort trop peu utilisé, trouve notamment un intérêt en matière de fiscalité locale du fait des carences de l’Etat à contrôler les déclarations fiscales des entreprises.


En effet, l’une des modalités de la compensation des transferts de compétence réside dans le pouvoir fiscal et les recettes en découlant. Or, la question de la correcte déclaration fiscale par les entreprises apparaît primordiale dans la mesure où ces données impactent directement les ressources fiscales des collectivités. L’analyse des rôles de certains impôts et taxes a mis en évidence des manquements, erreurs ou omission dont la persistance laisse à penser que les services fiscaux de l’Etat ont négligé le processus de contrôle des déclarations des entreprises. Dès lors, cette faute de l’Etat est susceptible d’entraîner sa responsabilité car si l’Etat est chargé de collecter et contrôler, les collectivités sont les bénéficiaires de ces ressources fiscales et donc directement victimes du préjudice subi du fait des ressources non perçues.


Ainsi, les départements doivent se montrer très vigilants quant à l’application de l’article 72-2 de la Constitution relatif au financement des transferts de compétences, lorsque ceux-ci ont un « caractère officiel » c’est-à-dire lorsque ces transferts procèdent de la loi. Malgré leur existence, les nombreux leviers juridiques à la disposition des départements restent trop peu utilisés. Pourtant, il y a fort à parier que l’Etat, qui profite actuellement de cette inertie, agirait différemment en cas de multiplication ou de systématisation des contentieux.


La vigilance doit également être de mise lorsque ces transferts interviennent « subrepticement » à savoir lorsque l’Etat tout en restant compétent se défausse sur les départements de dépenses qui lui incombent.


A cet égard, on citera l’exemple récent et édifiant de la condamnation de l’Etat à indemniser le département du Puy-de-Dôme qui avait été contraint de prendre en charge les dépenses de logement qui incombaient à l’Etat du fait de la carence avérée et prolongée de ce dernier.


Enfin, force est de constater, que malgré sa rédaction tout à fait satisfaisante, l’article 72-2 de la Constitution, qui devrait garantir aux départements une juste compensation des dépenses relatives aux compétences transférées, n’est en réalité pas suffisant pour permettre une juste compensation. En effet, une compétence transférée peut être accompagnée à la date du transfert des moyens financiers (dotations et/ou fiscalité transférée) et s’avérer très coûteuse pour les départements quelques années plus tard, comme par exemple le RSA ou les MNA.


La question est donc de savoir ce que les départements pourraient proposer aux candidats dans le cadre de la campagne présidentielle qui commence, pour éviter à l’avenir cet « effet de ciseau ». La tâche est rude car il faut bien le dire pour le regretter, tant « le cœur » du Conseil constitutionnel que celui des membres du Conseil d’Etat penche en faveur de l’Etat au détriment des collectivités territoriales. La centralisation et le colbertisme ne sont pas morts !