Fiabilisation des comptes des Départements

Updated: Mar 2

Contexte, enjeux et bilan de la première année de certification expérimentale


Bruno Gérard Associé EY - Responsable Audit Secteur Public
Bruno Gérard Associé EY - Responsable Audit Secteur Public

La certification des comptes des collectivités locales, comme celle des comptes de l’État, de la sécurité sociale, des universités et des hôpitaux, participe à un mouvement de rénovation des pratiques, visant à la fois à améliorer la performance et le pilotage de la gestion publique et à enrichir le débat démocratique. La qualité des comptes des Départements, comme de toutes les autres collectivités locales, est un enjeu majeur pour améliorer la gestion financière et assurer la performance et la transparence de l’action publique sur les territoires.

De manière générale, pour les élus et les citoyens, la certification des comptes - par la Cour des comptes et/ou les commissaires aux comptes - fournit une assurance raisonnable sur la fiabilité de l’information financière produite par l’entité publique concernée. Elle constitue également un signal fort, notamment vis-à-vis des partenaires externes, sur sa capacité à maîtriser ses risques en matière de production des comptes.



El Mehdi Lamrani Directeur de mission EY – Audit Secteur Public Local
El Mehdi Lamrani Directeur de mission EY – Audit Secteur Public Local

Créés en 1789, les Départements sont des collectivités locales de l’échelon opérationnel de proximité représentant un budget total de plus de 67 milliards d’euros. Leur engagement dans le processus de fiabilisation des comptes est donc important.

« Chefs de file » en matière d’aide sociale, d’autonomie des personnes et de solidarité. Les charges d’interventions représentent plus de la moitié de leurs budgets de fonctionnement. Les Départements interviennent pour l’enfance (protection maternelle et infantile, adoption, soutien aux familles en difficulté financière), les personnes handicapées (hébergement, insertion sociale, aides), les personnes âgées (création et gestion de maisons de retraite, aides) et le revenu de solidarité active (RSA). Cette diversité des champs d’action ajoutée à l’important réseau routier départemental représentent des processus comptables et financiers complexes et significatifs. Ils sont, en conséquence, un défi en termes de chantiers de fiabilisation des comptes.


Expérimentation de la certification des comptes


La certification des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements fait actuellement l’objet d’une expérimentation introduite par la loi NOTRé du 7 août 2015. Conduite sous l’égide de la Cour des comptes en liaison avec les chambres régionales des comptes, cette expérimentation de 6 ans au sein de 25 collectivités locales, dont 6 Départements , doit permettre d’établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local. Elle s’inscrit dans un ensemble de dispositifs normatifs , réglementaires et expérimentaux et sur une trajectoire devant aboutir en 2023/2024 à un nouveau cadre légal.

Les travaux préparatoires traitant de la fiabilité des comptes ont débuté en 2017 et ont donné lieu à des diagnostics globaux d’entrée et à des audits ciblés. 2020 a été le premier exercice de certification par les commissaires aux comptes. L’adoption de l’instruction budgétaire et comptable M57 est un prérequis.


Pour les Départements, les bénéfices attendus de la démarche sont les suivants :

  • Fiabilisation de l’information financière concourant à la lisibilité des comptes, à leur utilisation par l’ensemble des parties prenantes et à leur comparabilité ;

  • Levier de progrès du contrôle interne en incitant les directions et les services à se doter d’outils de pilotage et de contrôle plus fiables, permettant une meilleure maîtrise des risques et une anticipation de l’avenir ;

  • Renforcement de l’utilité et du rôle des comptes dans la détermination des stratégies financières, permettant ainsi de disposer d’une base fiable pour éclairer les décisions relatives aux politiques publiques ;

  • Gage et signal fort de crédibilité et de professionnalisme vis à vis de l’État, des corps d’audit et d’inspection, des financeurs et de l’ensemble des autres partenaires publics et privés.


Par ailleurs, l’expérimentation d’un dispositif de fiabilisation des comptes est également étendue à d’autres collectivités locales qui bénéficient d’une certification expérimentale, sous l’égide de la DGFiP, limitée à certains postes comptables.


« Le département de l’Aisne a décidé de prendre ses responsabilités et d’être partie prenante de cette initiative ambitieuse d’expérimentation de la certification de ses comptes. Exercice exigeant qui s’inscrit dans la durée, la certification mobilise l’ensemble des acteurs autour d’un projet commun : élus, direction des finances, services du Département, comptable public. Au-delà des aspects relatifs à la qualité et à la transparence de l’information financière, c’est également un puissant vecteur de transformation de nos organisations et de nos pratiques pour des politiques publiques encore plus efficaces au service du citoyen et du contribuable » - Thomas Renault, Directeur des affaires financières et de l'achat public du Département de l'Aisne.


Principales limitations identifiées à l’issue de la première année de certification


Plusieurs sujets posent des difficultés en termes « d’audibilité » pour les commissaires aux comptes, parmi lesquels :

  • L’inventaire et la valorisation du patrimoine, notamment pour les actifs de voirie ;

  • Le contrôle des recettes et des charges d’intervention, notamment concernant les allocations individuelles de solidarité (AIS) ;

  • L’exhaustivité de la comptabilisation et de l’information relative aux engagements de la collectivité ;

  • L’organisation et la formalisation des procédures comptables.

Il existe certaines limitations nécessitant une coordination d’actions à mettre en œuvre avec des acteurs externes aux Départements. Elles sont liées notamment à l’incertitude sur l’exhaustivité des recettes fiscales ou des dépenses relatives au RSA.

Les autres limitations, sur lesquelles les Départements ont la main, concernent la fiabilisation de l’actif, le déploiement du contrôle interne, le rattachement des produits et des charges ou encore la constitution de provisions. Ces thèmes sont régulièrement visés par les observations des rapports des chambres régionales des comptes sur les collectivités locales et les réserves des commissaires aux comptes des établissements publics.

Par ailleurs, comme le souligne la Cour des comptes, dans le fascicule 2 de son rapport 2021 sur les finances publiques locales , le raccourcissement de la journée complémentaire n’est pas propice à un arrêté des comptes satisfaisant et prenant en compte les ajustements, à caractère budgétaire, demandés par les commissaires aux comptes.


« L’exigence de fiabilité des comptes des collectivités territoriales au sens consacré par la Constitution en 2008 et inscrit dans la loi NOTRé de 2015 soutient une trajectoire de fiabilisation et d’amélioration de la qualité de leurs comptes beaucoup plus dense que celle historiquement développée entre l’ordonnateur et son comptable public. Au-delà de la simple application des correctes imputations comptables, les acteurs de la chaîne comptable et financière des collectivités locales sont engagés dans le développement d’une démarche globale de maîtrise des risques des activités exercées, en amont du produit final que constituent les états financiers. En ce sens, l’expérimentation de la certification des comptes, accompagnée par des commissaires aux comptes aux normes professionnelles éprouvées, constitue un fort levier d’action.

Les collectivités territoriales recouvrent un large panel de métiers hétérogènes. Aussi, le développement de cette culture du contrôle interne comptable et financier relève d’un véritable challenge, d’une acculturation progressive à un processus nouveau dont la maturité conditionne et oriente l’audit du commissaire aux comptes et, in fine, son opinion sur l’information financière produite. Il faut ainsi comprendre que le portage de ce projet de long terme, jalonné de paliers de progression, doit se réaliser au plus haut niveau hiérarchique en s’appuyant sur une organisation interne cohérente de la fonction comptable et financière au sein de la collectivité. La mobilisation des ressources, tant humaines que budgétaires, est un facteur clé à prendre en compte.

Les collectivités territoriales présentent des organisations, des enjeux, des moyens et des risques très différents les unes des autres. Une nécessaire adaptation du dispositif de fiabilisation des comptes doit donc être recherchée pour favoriser la qualité de cette démarche d’ampleur. L’exemple des Départements, de par leur imbrication financière avec d’autres organismes pour des dispositifs de solidarité nationale, en constitue une illustration. » - Thomas Aubrée – Directeur des affaires financières du Département de la Dordogne.


Pour mener à bien ces chantiers de fiabilisation des comptes, leviers de transformation interne, dont les différents impacts doivent être anticipés (comptables, contrôle interne, systèmes d’information, organisation et processus), la phase de préparation est essentielle.

Pour cela, on peut relever quelques facteurs clés de succès :

  • Promouvoir une organisation de type « gestion de projet » favorisant une montée en compétence et une participation des agents tout au long de la démarche ;

  • Mettre en place un dispositif de pilotage et d’animation d’un contrôle interne formalisé et documenté, et définir des plans d’action ciblés ;

  • Formaliser un partenariat renforcé avec le comptable public, notamment sur les chantiers de l’actif immobilisé et des comptes de tiers, particulièrement concernant les indus relatifs aux AIS ;

  • Mettre en place un programme de travail qu’il convient de phaser et d’ordonnancer par chantier, en tenant compte des perspectives d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions du cadre normatif, notamment les dispositions transitoires spécifiques à la norme 6 « Les immobilisations corporelles » portant sur l’amortissement de certains actifs de voirie ;

  • Assumer la progressivité et les compromis nécessaires afin de susciter, consolider et maintenir l’intérêt à agir de l’ensemble des acteurs internes au sein de la collectivité.

« Les facteurs clés du succès sont, de notre point de vue : l’engagement plein et entier de la collectivité et une volonté politique forte ; le portage comme un projet de performance de la collectivité piloté au plus haut niveau : Président, Vice-Présidente en charge des finances, Directeur général des services ; la qualité des relations avec la paierie départementale.

La certification des comptes nécessite une acculturation réciproque entre auditeur et collectivité. La forte mobilisation interne transversale permet une amélioration continue des process de la collectivité.

Par ailleurs, les retours d’expérience dans le cadre de l’expérimentation sont importants pour une adéquation de la certification des comptes au secteur public local » - Muriel Hennetin, DGA du Pôle Performance et Prospective du Département du Rhône.


Ce projet structurant de fiabilisation des comptes doit s’appuyer sur un diagnostic précis des forces et des faiblesses de la collectivité en termes de dispositifs de maîtrise des risques, y compris dans leurs dimensions organisationnelles et systèmes d’information. L’implication des directions générales adjointes et des directions des finances et l’appui de la direction générale des services et des élus sont indispensables pour tirer pleinement bénéfice d’un processus porteur de valeur ajoutée, en mesure de contribuer à l’éclairage du dialogue entre les Départements et l’État.