Métropoles et départements : complémentaires ou concurrents? Le cas particulier de la métropole de


Bernard de Froment Ancien député et président du Conseil départemental de la Creuse Avocat spécialisé en droit public associé du cabinet Publica-Avocats

Bernard de Froment

Ancien député et président du Conseil départemental de la Creuse

Avocat spécialisé en droit public associé du cabinet Publica-Avocats


La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite MAPTAM, est l’un des derniers actes de la réforme territoriale à ce jour et consiste en trois axes :

  • Rétablissement de la clause générale de compétence pour les régions et les départements (avant d’être supprimée par la loi NOTRe du 7 août 2015)

  • Création d’un nouveau statut pour les métropoles

  • Création d’un statut particulier pour les métropoles de Paris, Lyon et Marseille


La loi MAPTAM fait du département le chef de file chargé d’organiser « les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à :

  • L’action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique

  • L’autonomie des personnes

  • La solidarité des territoires »


Pour autant, aussitôt cette clarification faite, l’article 43 de la loi MAPTAM érige la métropole comme concurrente du département, ce qui sera parachevé par la loi NOTRe. Ainsi, la métropole est définie comme « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. » (article L5217-1 du Code général des collectivités territoriales, ci-après « CGCT »).


Comme nous l’écrivions, mon associé Alexandre Riquier et moi, dans les Départements pour les nuls, « on ne détaillera pas les pouvoirs de la métropole, mais ils sont considérables, non seulement parce qu’ils dépouillent les communes qu’ils intègrent d’un nombre important de compétences mais aussi car ils empiètent sur les compétences normalement dévolues aux régions et aux départements. Il est certain que ces 21 métropoles limitent les compétences des 18 départements dans lesquels elles sont situées et influent sur leur administration ».


C’est ce qui nous amenait à écrire que « la métropole est la forme d’intercommunalité la plus cannibale à l’égard du département. Les lois, jusqu’à la loi NOTRe, organisent les modalités des transferts de compétences du département vers la métropole. »


Ainsi, le transfert qui était auparavant une faculté à la demande du département ou de la métropole (loi MAPTAM), est devenu une obligation (loi NOTRe) posée par le IV de l’article L5217-2 du CGCT lequel dispose que « par convention passée avec le département, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, au nom et pour le compte du département, tout ou partie des groupes de compétences suivants » :

  • Attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement

  • Missions confiées au service public départemental d'action sociale

  • Adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d'insertion

  • Aide aux jeunes en difficulté

  • Actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu

  • Personnes âgées et action sociale

  • Tourisme

  • Construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges

  • Gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental


Si aucune convention n’a été signée au 1er janvier de la deuxième année qui suit la création de la métropole, sur au moins trois groupes de compétences ci-avant énumérés, l’article L.5217-2 du CGCT précise que la totalité des groupes de compétences « sont transférés de plein droit à la métropole ».


Ces transferts impliquent un dessaisissement total et pérenne de la compétence du département, qui s’accompagne d’un transfert de ressources assurant la compensation intégrale des charges transférées.


Les résultats de ces transferts sont mitigés. Ainsi, le rapport d’information n°706 du Sénat, publié le 15 septembre 2020, et sous-titré « rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements » indiquait que « Malgré les espoirs que les tenants de la métropolisation plaçaient dans ce dispositif, ses résultats sont assez minces. En particulier, les exécutifs métropolitains n'ont manifesté aucune appétence pour les compétences départementales en matière d'action sociale, sans doute en raison du coût de leur exercice, de leur faible « rendement » politique et de l'expérience acquise en la matière par les conseils départementaux. » De plus, « en ce qui concerne certains des groupes de compétences identifiés par la loi, le transfert ou la délégation a plutôt consisté à priver le département d'une (faible) partie de ses capacités d'intervention qu'à doter la métropole d'attributions véritablement nouvelles ».


Finalement, le rapport sénatorial indique qu’il semble y avoir un consensus pour « limiter au strict minimum le champ des compétences transférées ou déléguées ».


Autant dire que le projet inavoué de disparition du département au profit de la métropole a échoué.


Depuis le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon dite Grand Lyon créée par l’article 26 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, remplace sur le territoire métropolitain la communauté urbaine de Lyon et le département du Rhône.


Malgré son appellation, cette collectivité territoriale ne doit pas être confondue avec les métropoles créées par la loi du 16 décembre 2010 dite « RCT » dont le rôle a été affirmé par la loi MAPTAM, qui sont des EPCI.


Collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, « la métropole de Lyon forme un espace de solidarité pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, sportif, culturel et social de son territoire, afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Elle assure les conditions de son développement économique, social et environnemental au moyen des infrastructures, réseaux et équipements structurants métropolitains. » (article L3611-2 du CGCT).


La métropole de Lyon dont la création n’aurait sans doute pas pu se faire sans un accord politique entre l’ancien président du conseil général du Rhône, le garde des Sceaux centriste, Michel Mercier, et le maire de Lyon, alors socialiste, Gérard Colomb, exerce à la fois les compétences d’un département et celles d’une métropole pour les communes qui la composent.

Le site internet du Grand Lyon se vante, aujourd’hui, de la prouesse réalisée par la loi MAPTAM en considérant que « à Lyon, la création d'une collectivité territoriale unique à la place de l'ex Communauté urbaine et du Département du Rhône constitue une avancée institutionnelle majeure permise par le haut degré d'intégration intercommunale de ce territoire. »


Cet enthousiasme ne semble pas uniformément partagé. En témoigne le rapport sénatorial d’information déjà cité sous-titré « rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements » selon lequel « le choix de faire de la métropole de Lyon une collectivité territoriale à statut particulier ne s’imposait pas » et « a eu des conséquences qui ne furent peut-être pas pleinement mesurées à l’époque ».


A cet égard, il convient de relever que le département du Rhône dit encore « Nouveau Rhône » n’a pas disparu. Il exerce, comme tous les départements, les compétences qui lui sont dévolues en matière d’action sociale, d’autonomie et de solidarité pour l’ensemble des 208 communes extérieures à la métropole de Lyon. Cette cohabitation de deux assemblées distinctes pourrait avoir pour effet de fracturer le territoire en érigeant une nouvelle frontière entre les ruraux et les métropolitains, au détriment, il convient de le craindre, des premiers.


On notera également que malgré le vote du Conseil départemental pour que Villefranche-sur-Saône soit désigné comme le nouveau chef-lieu, Lyon est officiellement toujours le chef-lieu du département faute pour le décret annoncé d’être paru.


En réponse à une question écrite n°89518 du député LR, Monsieur Bernard Perrut, le ministre de l’Aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales indiquait, le 18 octobre 2016, que le ministre de l’Intérieur avait « transmis au Conseil d’Etat un projet de décret visant à faire de Villefranche-sur-Saône le nouveau chef-lieu de la collectivité départementale du Rhône ».


Mais ce projet semble s’être égaré dans les cartons du Palais Royal puisqu’en 2020, sur son compte Twitter, le département du Rhône indiquait en réponse à une question d’un internaute « Bonjour, effectivement le Département du Rhône a demandé en 2015 que Villefranche-sur-Saône devienne le chef-lieu du Rhône. Notre demande n'a toujours pas reçu de réponse... ». Selon nos informations, la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault aurait mis un coup d’arrêt au projet de transférer la préfecture du Nouveau Rhône à Villefranche-sur-Saône.


Ceci ne va d’ailleurs pas sans poser de problème en ce qui concerne la propriété des immeubles abritant le conseil départemental du Nouveau Rhône. Cette situation inédite est encore compliquée par le fait que le préfet du Rhône, préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes est à la fois le représentant de l’Etat de la métropole de Lyon et celui du Nouveau Rhône. Ainsi, le département, circonscription de l’Etat, ne correspond plus aux circonscriptions départementales.


Enfin, restent la question des conditions financières et celle de l’effet contre-péréquateur abordés par le rapport sénatorial indiquant que « le département du Rhône, dans son ancienne configuration, contribuait par son pouvoir fiscal et ses choix budgétaires à la redistribution des richesses et au rééquilibrage des services et des équipements. Cette politique se traduisait en particulier dans l'attribution de subventions aux communes pour le financement de leurs projets d'investissement, dans le cadre de la compétence de solidarité territoriale ». Or, le montant des aides versées aux communes hors du territoire métropolitain serait passé, avec la création de la métropole, de 31 millions d'euros en 2014 à 25 millions en 2018, soit une baisse de presque 20%. Le Nouveau Rhône a, en effet, été contraint pour des raisons budgétaires de réduire ses concours aux communes par rapport à ce que l’ancien département du Rhône réalisait afin d’assurer une péréquation entre les territoires urbains, périurbains, et ruraux.


Sept ans après la création de la métropole de Lyon, il semble encore prématuré de faire le bilan de ce choix institutionnel. Seuls l’avenir et une évaluation précise et qualitative des effets de la fusion nous diront si l’expérience Lyonnaise mérite d’être reproduite.


Une chose est sûre, pour l’heure, la métropole comme EPCI ou comme collectivité à statut particulier n’a pas encore eu raison du département dont le poids des compétences sociales effraie et qui demeure l’échelon indispensable aux territoires ruraux.


Et pour conclure, on ne peut que se montrer inquiet sur les perspectives de départementalisation des métropoles que certains imaginent, car une telle évolution risquerait de conduire à une diminution de la péréquation sur un même territoire entre communes urbaines et périurbaines, qui concentrent la plus grande partie des richesses et les communes rurales.


NB : 1) Rapport d’information fait au nom de la mission d’information « Quel rôle, quelle place, quelles compétences des départements dans les régions fusionnées aujourd'hui et demain ? », par Madame la Sénatrice, Cécile CUKIERMAN

2) Question n°89518 de M. Bernard Perrut (LR -Rhône) publiée au JO le 29/09/2015, page : 7343 ; Réponse publiée au JO le 18/10/2016, page : 8556

3) On notera pour s’en amuser que l’on est ici en présence d’une situation inverse à celle des départements alsaciens où il existe désormais une seule collectivité territoriale d’Alsace, la collectivité européenne d’Alsace, alors qu’il existe deux circonscriptions territoriales de l’Etat, chacune dotée d’un Préfet, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin.

4) Rapport d'information n° 442 (2018-2019) fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur les conséquences financières et fiscales de la création de la métropole de Lyon, par Messieurs les sénateurs Charles Guené et Claude Raynal