Management et Conduite du Changement

INSCRIRE LE CHANGEMENT DANS LA DURÉE : UN VŒU PIEU ?


Gilles Lagarde Directeur de cabinet du Président du Sénat
Gilles Lagarde Directeur de cabinet du Président du Sénat

Dirigeants publics aux parcours différents, que ce soit en administrations centrales ou déconcentrées de l’État ou en collectivités territoriales, nos expériences de conduite du changement nous ont amené à échanger sur les fondamentaux de nos pratiques et à tracer quelques pistes de réflexion, notamment pour nos étudiants du master ENA-Dauphine de droit et de gestion publics.


Nous partageons une conviction forte : le secteur public est un laboratoire en matière de conduite du changement. Bien loin d’être irréformable, comme on le croit trop souvent, le secteur public porte dans son ADN la nécessité du changement. Il doit en effet s’adapter constamment à l’évolution des attentes de nos concitoyens et aux enjeux de l’époque (c’est l’essence même du service public), mais aussi à la commande politique qui impulse les réformes.


Jean-Marie Martino Directeur général des services du Département du Rhône
Jean-Marie Martino Directeur général des services du Département du Rhône

La vocation du secteur public, dans une démocratie, est en effet de mettre en œuvre les réformes voulues par le gouvernement et votées par le législateur, ou décidées par les organes délibérants des collectivités locales. Et au cours des quinze dernières années, le secteur public s’est beaucoup réformé : que l’on pense, pour l’État, à la succession de réformes engagées depuis la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2001, la révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2007, la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) en 2010, la modernisation de l’action publique (MAP) en 2012, et plus récemment la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 !... Au risque même pour certains agents de l’État de ne plus s’y retrouver et de ne plus comprendre le sens de cette accumulation de textes.


Le changement et le rapport à la loi


Ce rapport à la loi, trop souvent négligé dans les réflexions sur la conduite du changement qui privilégient les « méthodes » managériales, est essentiel. C’est la loi qui crée de nouvelles structures administratives, comme ce fut le cas pour les agences régionales de santé avec la loi « Hôpital, patients, santé, territoires » de 2009, ou encore pour la métropole de Lyon et le nouveau Département du Rhône avec la loi « MAPTAM » de 2014.


D’autres textes, qui n’ont pas de conséquences organisationnelles directes, modifient cependant en profondeur le cadre d’intervention des politiques publiques, qu’il s’agisse des lois de décentralisation, de La LOLF, de la loi « nouvelle organisation territoriale de la République » (NOTRe) de 2015, ou encore des lois sur la fonction publique. C’est ainsi que la loi du 6 août 2019, dite « loi Dussopt », a marqué une nouvelle étape dans le changement de référentiel RH des agents publics en élargissant les conditions de recours au contrat, sans oublier la toute récente ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État.


Dans cette perspective, les dirigeants publics sont confrontés à un triple défi :

  • Mettre en œuvre la réforme dans des contextes incertains ;

  • Donner du sens et mobiliser les équipes ;

  • Piloter le changement dans la durée.


Le défi de la mise en œuvre est totalement lié au contexte et à son degré d’incertitude. Car la bonne application du texte législatif ou réglementaire qui engage la réforme, à l’élaboration duquel les responsables de terrain


n’ont que très rarement participé, suppose de dépasser les oppositions ou les divergences politiques et de prendre le recul nécessaire pour réussir ce changement. Avoir été DGS en département en 2015 alors que vos élus affirmaient que « la loi NOTRe n’était pas la nôtre », supposait, pour trouver le bon cap et tenir la barre opérationnelle, de savoir naviguer en eau profonde et par gros temps...


Le défi est alors de mesurer les impacts de court terme (transferts financiers ou de personnels, modification de périmètres d’intervention, restructuration organisationnelle et accompagnement technique ou RH), de préparer les instances décisionnelles en identifiant les points clés de négociation et, parallèlement, de développer une vision prospective de la réforme à mettre en œuvre.


Développer cette vision à 5 ou 10 ans est une phase passionnante et porteuse de sens, à condition toutefois de faire partager assez largement ces réflexions. C’est ainsi qu’en 2015, les départements, amputés par la loi « NOTRe » de compétences historiques comme les transports et le développement économique, ont travaillé sur le concept de « chef de file des solidarités humaines et territoriales » reconnu par la loi pour redonner tout son sens à leur vocation territoriale. Cette démarche les a conduits à innover en matière de politiques sociales (en particulier en faveur de l’insertion des bénéficiaires du RSA) et à construire une vaste offre de services à destination des collectivités infra-départementales, portée notamment par les agences départementales d’ingénierie. Dans le contexte de recomposition du paysage


territorial alors en cours, avec la création des grandes régions, les départements ne pouvaient se résoudre à n’être que de vastes bureaux d’aide sociale.


C’est donc en conjuguant les dimensions politiques et managériales, en travaillant avec tous – élus et personnels – sur le sens à donner à la réforme, enfin en mobilisant les équipes pour réaliser les expertises nécessaires, que le défi de la conduite du changement peut être relevé.


Aussi, si nous voulions tenter une esquisse de méthode, nous retiendrions six réflexes permettant de mobiliser savoirs et savoir-faire :

  • Après avoir analysé les symptômes ayant motivé la réforme, identifier les causes probables de ces symptômes avant de commencer à agir ;

  • Définir clairement et faire partager les objectifs de la réforme ;

  • Comprendre le contexte : valeurs, culture, histoire de l’organisation, et de ses agents ;

  • Prendre le temps nécessaire pour préparer les actions à conduire (savoir perdre du temps pour en gagner ensuite) ;

  • Conserver son sens critique, quelle que soit l’urgence à agir, l’importance du projet ou la pression politique, vérifier affirmations, hypothèses et logiques apparentes ;

  • Savoir évaluer : la réforme n’a de sens que si elle est utile ; pour cela, il faut donc en évalu


er les résultats et éviter de lancer une nouvelle réforme sans avoir évalué la précédente !


Nos expériences nous ont appris, qu’au-delà des tensions et des négociations à conduire pour débloquer les s


ituations nées de la réforme engagée – car le changement n’est que très rarement spontanément accepté –, ces périodes produisent des énergies positives au sein des organisations. La capacité à piloter le changement dans la durée est donc une exigence essentielle.


Pourquoi inscrire le pilotage du changement dans la durée ?


Nous l’avons dit, les agents publics ont connu de nombreuses réformes, transformations des organisations, modernisations des pratiques et plans

visant à réduire les coûts de fonctionnement. Toute nouvelle réforme risque dès lors d’être vécue comme une énième vague à subir, en attendant la prochaine ! Il faut désamorcer la tentation du gros dos.


La performance de nos organisations réside dans la mobilisation des équipes au service d’une ambition partagée. Et le devoir du dirigeant est d’éviter à tout prix la démotivation de ses collaborateurs. Le paradoxe apparent entre changement et temps long, entre permanence du service public et réforme, crée un espace à explorer pour remettre en perspective, prendre en compte l’histoire et les valeurs des organisations tout autant que les trajectoires de modernisation déjà à l’œuvre, tant il est vrai qu’une nouvelle réforme peut parfois être lancée alors même que la précédente n’a pas encore produit tous ses fruits, ou n’a pas encore été éva


luée. Car nous savons également que tout effort de transformation, toute réforme, doit s’inscrire dans une perspective de long terme. C’est notamment le cas dans une assemblée parlementaire riche d’une histoire séculaire qui a forgé des valeurs fortes (autonomie du Parlement, expertise juridique, proximité avec le politique mais stricte neutralité dans l’exercice des missions, etc.) auxquelles s’identifient ses différentes catégories de personnels.


Il convient également de faire preuve de pédagogie pour inscrire les actions engagées dans l’esprit du service public en apportant une lecture opérationnelle de la loi, comme nous l’avons dit, mais aussi en donnant à comprendre les enjeux financiers, les opportunités et contraintes du digital, les choix managériaux ou organisationnels.


L’idée maitresse est donc de construire un véritable projet de changement fondé sur les valeurs de l’institution, sa raison d’être et la vision prospective de ses dirigeants. En engageant un projet managérial de plus grande ampleur que le projet de changement lui-même, le dirigeant permet à chacun de voir plus loin, d’élargir sa perspective et de percevoir le sens global du changement en cours. Dès lors, il renforce la capacité des collaborateurs à sortir du « subir » pour « agir », les amenant ainsi à devenir de véritables acteurs du changement.


Quelles pistes peut-on tracer pour conduire le changement dans la durée ?

Pour que ce projet s’inscrive dans la durée, nous avons identifié trois leviers indispensables :

  • La cohésion de l’équipe de pilotage autour de résultats concrets ;

  • La mise en place d’un « contrôle de gestion stratégique » du projet

  • La mobilisation de la gouvernance et la valorisation de l’institution.


Les équipes se soudent auto


ur de chantiers concrets et de résultats positifs. Mais avant de les avoir obtenus, notre expérience de dirigeants, souvent nommés pour conduire le changement, nous a appris la nécessité de constituer rapidement l’équipe de pilotage. Au-delà des compétences managériales propres à tout dirigeant et des règles basiques de conduite de projets, de nombreuses méthodes peuvent être utilisées pour accélérer cette phase : coaching d’équipes, team building, méthode DISC ou MBTI… Les références sont nombreuses et chacun y fera son marché. Il nous semble toutefois utile de s’y attarder un peu afin de trouver celle qui permettra de réussir cette première étape essentielle.


Pour que l’équipe de pilotage puisse relever le défi de tenir dans la durée, un travail collectif en profondeur doit d’abord être mené sur les missions stratégiques, la vision prospective, les valeurs collectives et la stratégie opérationnelle. Ce « carré magique » peut être défini ainsi : la mission stratégique permet de définir l’ambition partagée dans l’exercice de nos compétences, la vision prospective permet de s’entendre sur la destination commune, les valeurs collectives constituent le socle de l’action et de la mobilisation des équipes, enfin la stratégie opérationnelle est mise en œuvre par un plan d’action déclinable dans l’ensemble des entités. Ces quatre dimensions se complètent et leur élaboration partagée est un gage de réussite.


À titre d’exemple, cette démarche a permis aux 180 cadres du conseil départemental du Rhône de définir, après la création de la métropole, un « référentiel d’action » reposant sur des valeurs rassemblées dans l’


acronyme R.H.O.N.E. (Responsable, Humain, Opérationnel, Novateur, Equitable). Ce référentiel, auquel chacun peut s’identifier, fonde l’ambition d’un département qui agit concrètement pour les Rhodaniens en développant la confiance des acteurs envers l’institution et sa crédibilité politique et technique.

Toutefois, s’ils veulent « tenir la barre » dans la durée, ils se doivent de développer de nouvelles capacités de pilotage technique et politique en activant deux leviers : la mise en place du contrôle interne du projet et le développement de la gouvernance.

Les fondamentaux du contrôle interne du projet reposent, selon nous, sur les travaux de déploiement dans le secteur public de la méthode des tableaux de bord prospectifs (BSC, Norton et Kaplan) qui permettent de relier stratégie et opérationnel en structurant le projet autour de quatre axes robustes garantissant une vision à 360° du projet et de ses impacts : l’axe usagers-bénéficiaires, l’axe finances-ressources, l’axe processus internes et l’axe organisation apprenante. Cette structuration permet ensuite de déployer des objectifs, des métriques et des indicateurs de suivi, et ainsi d’outiller le dirigeant et ses collaborateurs.

L’expérience en la matière de la « feuille de route 2015-2021 » du département de la Haute-Loire montre que cette méthode, un peu chronophage dans sa mise en œuvre (mais nous savons qu’il faut savoir perdre du temps pour en gagner ensuite), se révèle très efficace pour tenir sur toute la durée d’un mandat de six ans les engagements politiques de la majorité élue et pour renforcer la capacité opérationnelle de la collectivité comme sa notoriété sur le territoire.


Il y a donc bien des changements qui peuvent être impulsés par la loi (la loi NOTRe dans l’exemple précédent) et donner lieu à de véritables projets de transformation interne dans le cadre de la mise en œuvre de projets de mandature. Faire de la contrainte une opportunité durable devient alors un objectif crédible, mais qui ne peut être atteint que si le projet est bien aligné sur les ambitions de la gouvernance et sur la capacité des dirigeants à porter cette réforme, en sachant l’inscrire dans une vision d’avenir des territoires qui permettra alors de lui donner tout son sens et de le faire partager.

En ce début de mandat des exécutifs locaux, et après la forte abstention observée lors des dernières élections, la nécessité de faire évoluer les structures en mobilisant les nouveaux élus comme les administrations sur des projets de mandat concrets à fort impact pour les populations est une opportunité pour inscrire des changements durables au sein de nos organisations. En espérant que les futurs textes législatifs viennent, non pas bouleverser, mais fluidifier et améliorer la performance des cadres de l’action publique, nous pourrions démontrer que conduire le changement dans la durée n’est pas un vœu pieu, mais une réalité qui peut s’avérer positive pour nos concitoyens et redonner du sens à l’action publique.


Rédigé par Gilles Lagarde et Jean-Marie Martino