La loi ELAN en action : retour d’expérience de Xavier Inglebert

JDD - Octobre 2025

Notre invité du mois : Xavier Inglebert, président du directoire et directeur général du groupe Deux Fleuves qui réunit les deux offices publics d’habitat de la Loire et du Rhône, une entreprise sociale pour l’habitat pour les personnes âgées et en situation de handicap et une société anonyme de coordination.

Ancien professeur agrégé d’histoire, Xavier Inglebert a mené une carrière dans la préfectorale qui l’a conduit des Côtes-d’Armor au département du Rhône, où il a occupé le poste de préfet délégué pour l’égalité des chances et secrétaire général de la préfecture, en passant par les Bouches-du-Rhône et la Côte-d’Or. Esprit éclectique et soucieux de s’ouvrir à d’autres univers administratifs, il a également exercé des responsabilités à la Cour des Comptes, à la direction générale de la police nationale, au CNRS et au ministère de l’éducation nationale et de la recherche. Nommé directeur général de l’OPAC du Rhône en juillet 2020, il mène à bien le projet de rapprochement des OPH de la Loire et du Rhône conduisant à la création au 1er janvier 2024 du groupe Deux Fleuves.

Haut fonctionnaire engagé, imaginatif et proche des territoires, il nous livre ici son expérience de la mise en œuvre de la loi ELAN. 

Gilles Lagarde et Jean-Marie Martino

Quelle est la loi qui a été la plus marquante dans votre carrière ?

Pour les fonctions que j’occupe aujourd’hui, c’est à coup sûr la loi ELAN (Evolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique) promulguée le 23 novembre 2018. Elle a pour but d’adapter le secteur du logement social aux mutations de la société et, surtout, de répondre à une préoccupation majeure : comment maintenir la capacité de production et de rénovation de ces logements ?

La loi ELAN privilégie quatre axes. Elle favorise le regroupement des organismes de logement social. Elle facilite la vente de logements sociaux aux particuliers, pour fluidifier le parcours résidentiel des occupants du parc social, mais aussi pour accroître les capacités d’investissement des offices. Elle modifie le dispositif d’attribution pour faciliter la mobilité dans le parc. Enfin, elle modernise les procédures qui permettent aux organismes de construire (recours à la conception-réalisation ; exercice de la maîtrise d’ouvrage) et d’accroître leur champ d’activité.

Quel impact a-t-elle eu pour vous et dans votre organisation ?

Un impact décisif, puisque la loi ELAN nous a permis, sous l’impulsion de Christophe Guilloteau et Georges Ziegler, présidents des départements du Rhône et de la Loire, de créer le Groupe Deux Fleuves. Un Groupe original qui réunit deux Offices publics de l’habitat (Deux Fleuves Loire Habitat et Deux Fleuves Rhône Habitat, environ 12 000 logements chacun), une Entreprise sociale pour l’habitat pour les personnes âgées et en situation de handicap (Deux Fleuves Senior et Autonomie, environ 3 300 places) et une Société Anonyme de Coordination (SAC) dont les trois entités sont co-actionnaires.

Ce Groupe repose sur un « projet de territoires » qui privilégie les périmètres inter-métropolitains des deux départements de la Loire et du Rhône, ainsi que de la région AURA : centres urbains, périphéries de métropoles, polarité territoriales (villes moyennes et centre-bourgs), espaces péri-urbains, ruralité et territoires détendus.

Mais surtout, il n’est pas une fusion. C’est un groupement horizontal, qui respecte l’autonomie des entités qui la composent (elles ont leurs propres instances et désignent leur propre direction). Il garantit ainsi aux élues et élus locaux la maîtrise de leurs décisions sur leur territoire. Et il assure un cadrage global de cohérence stratégique et de performance de gestion. 

Les résultats sont au rendez-vous. De janvier 2022 à décembre 2025, le chiffre d’affaires du Groupe se sera accru de 20 %, et le ratio frais de fonctionnement sur chiffre d’affaires d’activité, amélioré d’un point. Les comptes sont restés positifs, malgré la hausse importante du taux du Livret A des dernières années.

Comment avez-vous conduit les changements impulsés par cette loi ?

Les transformations liées à ce projet sont importantes. Le Groupe a mis en commun, à cheval sur deux sites distants de soixante kilomètres (Brignais et Saint-Etienne), l’intégralité de ses fonctions support et spécialisées, soit 115 salariées et salariés sur 550. Ceci a nécessité une restructuration interne profonde ainsi que le déploiement d’outils partagés, notamment un progiciel de gestion intégré et un système d’information de ressources humaines. Enfin, nous avons créé un Service de relation clientèle commun qui gère l’ensemble des appels téléphoniques des locataires sur les deux départements. 

Ce chantier, nous avons fait le choix de le réaliser dans un délai ramassé de deux ans (2024 et 2025) pour qu’il ne s’essouffle pas. Les délais seront tenus. Cette ambition a été rendue possible grâce au soutien résolu de nos présidents et de nos instances, qui nous avaient demandé de la mettre en œuvre sans licenciement ni déménagement forcé. 

Sur cette base, l’accompagnement humain a été la clé de la réussite. Nous avons mobilisé les salariées et les salariés du Groupe pour qu’ils soient pleinement parties prenantes du projet.

D’autres facteurs-clés ont joué un rôle. Ainsi, le travail de pédagogie et de clarification du projet est un pré-requis indispensable. Il a fallu l’assortir d’une grande rigueur d’organisation, d’une force de conviction continue et d’une capacité d’adaptation face aux imprévus techniques. Enfin, rien n’aurait été possible sans des équipes de direction très investies pour “embarquer” leurs équipes et je souhaite les remercier ici. Il s’agit autant d’une aventure humaine que managériale. 

Si vous en aviez le pouvoir, quelle réforme de cette loi aimeriez-vous apporter aujourd’hui ?

Le Groupe Deux Fleuves compte se développer au-delà du seul logement social. Son vecteur essentiel, la SAC, a mis en place les compétences obligatoires que la loi ELAN impose ainsi que la plupart des compétences facultatives qu’elle autorise. Elle a même réussi à mettre en œuvre une compétence spéciale, puisque la SAC du Groupe est la première en France qui dispose d’un agrément d’organisme de foncier solidaire lui permettant de produire de l’accession sociale en bail réel solidaire. 

Mais la complexité et la lourdeur de la procédure (chaque dossier nécessite… un agrément ministériel, publié au JO) rendent difficile la généralisation de ces compétences (syndic, par exemple) et entravent la croissance du Groupe. Simplifier et déconcentrer les décisions relevant des compétences spéciales des SAC serait un atout de plus pour répondre aux besoins de logements abordables des territoires.